Действия России в регионе Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА) вполне обоснованно можно назвать одним из самых впечатляющих успехов внешней политики президента Владимира Путина и его команды за последнее время. Ценой относительно скромных потерь и расходов Москве удалось превратиться из малозаметного, периферийного игрока во влиятельного посредника международного масштаба, который оказывает серьезное влияние на большинство участников событий в регионе. России удалось сделать практически невозможным разрешение многих проблем безопасности на Ближнем Востоке без своего прямого участия.
Такому успеху России должно быть объяснение. По мнению одних экспертов, после весьма спорной операции США в Ираке, администрация бывшего президента США Барака Обамы не желала какого бы то ни было нового военного вмешательства в регионе БВСА. Вашингтон максимально свернул свое участие в развитии событий в регионе, в результате чего образовался политический и военный вакуум. Москва воспользовалась такой уникальной возможностью в полной мере и заполнила вакуум.
Другое объяснение сводится к тому, что действия Москвы в регионе оказались более эффективными, нежели ее западных соперников, в силу качественного экспертного анализа и информированности о реальном положении дел в странах Ближнего Востока. В то время как руководство США нередко полагалось на предвзятые оценки прозападных диссидентов и политических иммигрантов, в распоряжении Кремля всегда имелись разработки профессиональных ученых-исследователей и данные широкой разведывательной сети на местах, что было унаследовано от Советского Союза.
Есть и те, кто считает, что основным сравнительным преимуществом Владимира Путина явились последовательность и системность, проявленные им в подходе к региону. Именно такой подход снискал ему если не расположение, то, по меньшей мере, уважение и определенное доверие со стороны не только региональных партнеров России, но и ее противников. Систематическим изменением своей позиции по наиболее важным региональным проблемам западные державы серьезно подорвали свой авторитет в глазах политической и военной элиты региона.
По мнению некоторых экспертов, России (в отличие от многих других зарубежных держав) удалось сохранить хорошие (или, как минимум, нормальные) отношения со всеми участниками крупных региональных конфликтов. Москва поддерживает связи с израильтянами и палестинцами, с шиитами и суннитами, с турками и курдами, с саудовцами и иранцами, с Объединенными Арабскими Эмиратами (ОАЭ) и Катаром, с фельдмаршалом Халифой Хафтаром и главой президентского совета Ливии Файезом аль-Сарраджем. Столь уникальная позиция напрямую связана с относительно скромным статусом России в регионе до арабской весны. После распада Советского Союза (СССР) Россия не стала брать на себя многочисленные обязательства в сфере политики и безопасности в регионе БВСА и, в отличие от Соединенных Штатов, не была ограничена в гибкости какими-либо жесткими альянсами. Таким образом, Москва как раньше, так и теперь находится в лучшем положении нежели Вашингтон для выполнения роли посредника в переговорах между влиятельными группами региона.
Сдвиг в стратегии
Судя по всему, Россия своим возвращением в регион БВСА изначально не преследовала цель превратиться в столь влиятельного посредника. Первоначальный план определялся, скорее, соображениями глобальной геополитики, нежели региональных альянсов.
После того как Соединенные Штаты продемонстрировали очевидную неспособность «навести порядок» в таких странах, как Ирак, Ливия и Афганистан, Москва выступила инициатором иного, более практичного и эффективного подхода к региону. Особую важность это приобрело после того, как украинский кризис 2013 года серьезно омрачил отношения России с ее западными партнерами и, прежде всего, с администрацией Обамы.
Кремлю было необходимо продемонстрировать руководству Белого дома, что это может быть частью решения, а не проблемы. Идея заключалась не в том, чтобы заменить Соединенные Штаты на Ближнем Востоке, а в изменении самого подхода США к этому региону, и, главное, убедить американцев в том, что их восторженная поддержка арабской весны в 2011 году была безответственной, недальновидной и опасной. Подобная идея отражает превалирующий общий менталитет современного российского руководства, считающего, что реальная граница в глобальной политике сегодня проходит не между демократией и авторитаризмом, а между порядком и хаосом.
Надежде использовать Сирию как возможность минимизировать ущерб, нанесенный американо-российским отношениям украинским кризисом, был отведен недолгий срок. Широко разрекламированное российско-американское соглашение о ликвидации сирийского арсенала химического оружия, достигнутое в сентябре 2013 г., не привело к заключению более широкого российско-американского соглашения по сирийскому урегулированию. Напротив, последовавшее применение химического оружия в Сирии и проблема атрибуции стали еще одним источником напряженности между Москвой и Вашингтоном.
Мирный план, с таким трудом выработанный министром иностранных дел России Сергеем Лавровым и его американским коллегой в сентябре 2016 г., рухнул всего через несколько недель после подписания. Российская сторона обвинила Соединенные Штаты в том, что те не оказали необходимого давления на отдельные группы, противостоявшие режиму Асада, и не заставили их соблюдать условия соглашения о прекращении огня, что, возможно, оказалось слишком сложной для Вашингтона задачей. Россия также выразила недовольство тем, что Соединенные Штаты не стали отделять «умеренную» сирийскую оппозицию от более радикальных группировок, тяготевших к «Исламскому государству Ирака и Леванта» (ИГИЛ — запрещенная на территории России террористическая организация) и Аль-Каиде. Опять же, остается неясным, были ли Соединенные Штаты вообще в состоянии осуществить такое размежевание. Однако наибольшее разочарование в Кремле вызвало нежелание военных США пойти на конструктивное сотрудничество со своими российскими коллегами. Осенью 2016 года в Москве стало часто звучать мнение, что министерство обороны США сумело взять верх над Государственным департаментом и настоять на ястребиной позиции министра обороны Эшли Картера, возобладавшей над более умеренной позицией госсекретаря Керри.
Астанинский процесс
Судя по всему, этот горький опыт заставил Россию серьезно пересмотреть свой подход к Сирии и региону в целом. Потерпев неудачу в создании альянса с американцами, Кремль поставил перед собой задачу образования коалиции региональных игроков и в январе 2017 года инициировал Астанинский процесс, направив дипломатические усилия на проведение в столице Казахстана мирных переговоров по Сирии. Привлечение к переговорам Турции и Ирана стало несомненной дипломатической победой Владимира Путина, и Кремль постарался заинтересовать в новой инициативе ведущие арабские страны. Приглашение к участию было также направлено и Соединенным Штатам, однако их участие больше не считалось критически важным для успеха российской стратегии в отношении Сирии.
Практические результаты Астанинского процесса и снижение общего уровня вооруженного насилия в Сирии не заставили себя ждать. Вместе с тем, Астана никогда не сможет, да и не ставила перед собой цель заменить проводимый в Женеве под эгидой ООН диалог о политическом будущем Сирии. Почему же Астанинский процесс увенчался успехом там, где Женевские переговоры потерпели неудачу? Одним из объяснений является состав участников этих двух форматов: Астана послужила местом встречи преимущественно региональных игроков, в то время как в Женеве собрались в основном глобальные игроки и отдельные региональные державы.
Конгресс сирийского национального диалога, проведенный в российском курортном городе Сочи в январе 2018 г., был попыткой преодолеть или, по крайней мере, сократить разрыв между двумя мирными процессами. С одной стороны, успехи в Астане и на поле брани позволили Конгрессу привлечь к участию широкий круг этнических, политических и религиозных групп, поддерживавших как Дамаск, так и оппозицию. С другой стороны, если бы в Сочи действительно удалось собрать широкий круг участников, то Конгресс мог бы стать эффективным катализатором женевского процесса, вынудив участников переговоров в Швейцарии преодолеть тупик, в котором они оказались в силу своей неспешности и несговорчивости. Однако примирить две модели Сочинскому конгрессу, увы, не удалось. Более того, он продемонстрировал России ограниченность ее возможностей в Сирии и вокруг нее, если ориентироваться в основном на региональных партнеров и не уделять должного внимания глобальным игрокам.
Нынешняя реальность в Сирии такова, что Россия со своими союзниками способна выиграть войну, но не добиться мира. Послевоенное социально-экономическое восстановление страны потребует ресурсов, которых нет ни у Москвы, ни у Тегерана, ни у Анкары. У государств Персидского залива слишком много своих приоритетных проблем, включая Йемен и Катар. Китай вряд ли готов выступить главным донором восстановления послевоенной Сирии. Соединенные Штаты — во всяком случае, пока Белый дом занимает президент Трамп — не будут вкладывать средства в сирийское восстановление. Есть еще Европейский союз, у которого имеются значительные интересы на Ближнем Востоке, а также финансовые возможности для крупномасштабной помощи и инвестиций в послевоенную Сирию. Однако сначала необходимо придти к соглашению с его государствами-членами. Этого можно добиться в Женеве или на отдельных форумах, таких как саммит лидеров России, Турции, Франции и Германии по Сирии, который прошел в октябре 2018 года. При этом возросшая вовлеченность России в события на Ближнем Востоке может поставить под угрозу ее сравнительное преимущество как заслуживающего доверия посредника в регионе. Одним из наиболее наглядных проявлений этой тенденции является сирийская военно-политическая динамика, роль России в которой представляется особенно значимой. Из-за неустойчивости и хрупкости многочисленных внутрисирийских балансов поддерживать их со временем становится все сложнее. Нужно отметить, что поражение ИГИЛ (по крайней мере, в военном отношении) лишь усугубило ситуацию. С исчезновением ИГИЛ узы, скреплявшие многочисленных игроков в Сирии, несмотря на их противоречивые устремления и дефицит взаимного доверия, слабеют и рвутся.
Устойчивый подход?
Позиция Башара Асада в отношениях с сирийской оппозицией становится все более жесткой и непримиримой и ориентирована на безоговорочную капитуляцию последней. После укрепления своих позиций в Сирии Тегеран больше не желает рассматривать возможность какого-либо самоограничения на местах. Израиль, опасаясь растущего присутствия Ирана и усиления Хизбаллы и рассчитывая на почти неограниченную поддержку США, стремится нарастить масштабы и расширить географию нанесения воздушных ударов по Сирии. Анкара отчаянно пытается закрепить свои завоевания на западе и северо-западе Сирии созданием буферной зоны вдоль турецко-сирийской границы. Сирийские курды опасаются очередного предательства со стороны временных партнеров и ненадежных союзников.
Даже если допустить, что нынешние балансы в Сирии и в регионе в целом соответствуют стратегическим интересам России, то остается вопрос, насколько устойчивы эти балансы хотя бы в среднесрочной перспективе? Есть основания полагать, что России будет все труднее решать задачу согласования различных интересов местных и региональных игроков. Москва может быть вынуждена поддержать ту или иную сторону, что лишит ее нынешнего сравнительного преимущества. Если это произойдет, то проблема, с которой Кремль столкнется в регионе БВСА, заключается в трансформировании своих недавних военных успехов в Сирии в стабильное (пусть неявное и не афишируемое) политическое влияние в регионе.
Официальная позиция России по предпочтительным мерам безопасности в регионе заключается в создании всеобъемлющей системы коллективной безопасности. Такая система мыслится как ближневосточный аналог европейского Хельсинкского процесса 1970-х гг. и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) с гарантиями Совета Безопасности ООН. Предполагается, что подобное соглашение, если его удастся достичь, действительно позволит решать многочисленные проблемы региональной безопасности, хотя в самой Европе ОБСЕ не удалось предотвратить кризис на Украине, разразившийся в 2013 году. Вместе с тем рассчитывать на создание в регионе БВСА подобной системы в ближайшем будущем не приходится в силу ряда труднопреодолимых препятствий, которые Москва отлично осознает.
Во-первых, инклюзивная система коллективной безопасности требует участия не только арабских, но и неарабских государств региона, а именно: Турции, Израиля и Ирана. Сегодня трудно представить, как можно достичь этой цели или просто начать движение к ней, особенно если речь идет о Тегеране. Конечно, российское руководство может возразить, что ему удалось привлечь саудовцев и иранцев к совместной работе над весьма деликатным вопросом о квотах на добычу нефти в рамках соглашения ОПЕК+. Однако между тактическим альянсом, основанным на общих проблемах, и долгосрочным институциональным соглашением существует большая разница. В силу глубоких разногласий между Эр-Риядом и Тегераном по вопросу фундаментальных представлений о безопасности достичь последнего гораздо труднее.
Во-вторых, арабский мир является крайне раздробленным, и примирить входящие в него страны чрезвычайно трудно, о чем свидетельствует недавний кризис вокруг Катара. Кризис полностью парализовал Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ), который при иных обстоятельствах вполне мог бы стать ядром системы коллективной безопасности для региона.
Лига арабских государств подходит на роль прототипа такой системы еще меньше; ее институциональные возможности слишком ограничены, а противоречия между государствами-членами слишком очевидны.
В-третьих, даже если бы Москве с партнерами и удалось каким-то образом построить систему коллективной безопасности в регионе БВСА, то такая система вряд ли была бы в состоянии справиться с угрозами и вызовами, создаваемыми негосударственными субъектами. Однако именно эти угрозы и вызовы, вероятно, будут определять повестку дня в сфере безопасности региона в ближайшие годы. Концепция нового Вестфальского мирного договора для Ближнего Востока имеет мало общего с реалиями на местах; ничто не говорит о том, что государственные кризисы в арабском мире скоро прекратятся.
Таким образом, хотя система коллективной безопасности в регионе БВСА может выглядеть весьма привлекательной в теории, на практике она вряд ли возможна. Существуют ли альтернативные региональные решения, которые устроят Россию? Например, может ли региональную безопасность гарантировать могущественная нерегиональная держава? Исторически в таком механизме не было бы ничего нового; регион БВСА всегда зависел от ведущих нерегиональных держав, будь то Османская империя на протяжении нескольких веков, Великобритания и Франция между двумя мировыми войнами, Соединенные Штаты и СССР во время холодной войны или одни Соединенные Штаты после 1991 года.
Понятно, что сегодня Россия не может успешно выступать в качестве нерегиональной главенствующей державы — она не располагает необходимыми для этого военными, экономическими и политическими ресурсами. Учитывая нынешнее плачевное состояние российско-американских отношений, возобновление американской гегемонии не придется по вкусу кремлевским стратегам. По той же причине совместный российско-американский надзор над регионом представляется недостижимым. Следует также добавить, что в настоящее время Вашингтон, судя по всему, постепенно сворачивает свое присутствие в регионе из-за растущей усталости от ближневосточных проблем и повышения энергетической самообеспеченности. Шансы на то, что Соединенные Штаты не станут брать на себя бремя полноценной региональной гегемонии и ограничатся лишь неизменной поддержкой Израиля и оказанием постоянного давления на Иран, достаточно велики.
Теоретически могущественная региональная держава вполне может заменить нерегиональную. В регионе БВСА наиболее очевидным кандидатом на эту позицию является Саудовская Аравия (или, скорее, сочетание саудовской ресурсной базы с политическими амбициями ОАЭ). Для Москвы такой вариант был бы, несомненно, нежелательным, поскольку он лишает Россию ее нынешнего сравнительного преимущества, заключающегося в равноудаленности от участников региональных конфликтов. Консолидированная система безопасности, заточенная под главенствующую державу, вынудит Москву занять чью-то сторону и сделать выбор между Эр-Риядом и Дохой, арабскими монархиями Персидского залива и Исламской Республикой Иран, арабами и турками и так далее. Кроме того, происходящие в регионе события, такие как конфликт в Йемене, тупиковая ситуация в ССАГПЗ и непростые политические процессы в самой Саудовской Аравии, превращают концепцию региональной гегемонии в чисто гипотетический вариант.
Наконец, Москва, наряду с другими нерегиональными игроками, могла бы сосредоточить усилия не на создании новой архитектуры безопасности в регионе БВСА, а на географическом сдерживании региональной нестабильности. Другими словами, Москва должна принять непрекращающееся арабское «смутное время» как исторически предопределенное явление, на которое внешние субъекты если и могут оказать влияние, то весьма и весьма ограниченное. Цель должна заключаться не в стремлении «навести порядок» в регионе, а в минимизации негативных последствий ближневосточной нестабильности для других регионов мира. Однако рассчитывать, что такая стратегия решит проблемы конкретно России, не приходится. В то время как Соединенные Штаты и Китай расположены далеко от Ближнего Востока и, возможно, могут избежать негативных последствий его нестабильности, Россия (наряду с Европой) просто слишком близки к нему географически, чтобы рассчитывать на успех сдерживания. Регион БВСА напрямую связан с Центральной Азией, Южным Кавказом и даже с преимущественно мусульманскими регионами самой Российской Федерации. Его нестабильность является для России проблемой не только внешней, но и внутренней политики. В отличие от США, Россия не может «уйти» из региона, не создав себе новых проблем в сфере безопасности. Кроме того, стратегический уход России неизбежно сведет на нет все успехи Кремля, достигнутые в регионе в последние годы.
Путь России
В таком случае, какая же политика в отношении БВСА обеспечит интересы России в регионе в долгосрочной перспективе? Как Москва может сохранить свое региональное присутствие, не подвергая себя чрезмерным политическим рискам и непомерно высоким издержкам? Не пытаясь составить подробную дорожную карту для Сирии и соседних с ней стран, можно предложить ряд общих принципов, которые позволят снизить риски и расходы и не потребуют от России полного ухода из региона БВСА.
Во-первых, Кремль должен исходить из того, что его роль в регионе — как и роль других нерегиональных субъектов — будет ограниченной. Нынешний уровень влияния России не является устойчивым даже в среднесрочной перспективе, не говоря уже о долгосрочной. Это относительное снижение роли связано не с тем, что в качестве силы влияния Москву заменит Вашингтон, Брюссель или Пекин. Это произойдет потому, что никакие внешние факторы не могут существенно повлиять на фундаментальные социальные, экономические и политические процессы, развернувшиеся в регионе БВСА после начала арабской весны. Вполне вероятно, что регион находится только в самом начале продолжительного преобразования, в котором тон задается региональной динамикой, а не внешними воздействиями.
Во-вторых, политики в Москве должны признать, что между Россией, Западом, Китаем и Индией нет кардинальных расхождений в оценке наилучшего и наихудшего сценария для региона БВСА. Ожесточенное тактическое соперничество за региональное влияние не должно заслонять долгосрочного видения. Все ответственные внешние игроки должны быть заинтересованы в сохранении нынешних границ региона в неприкосновенности, борьбе с международным терроризмом, обуздании крупномасштабной неконтролируемой миграции из региона, предотвращении распространения ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения, а также использовании экономических возможностей в странах БВСА. Эти общие интересы представляются стратегически более значимыми, нежели ситуативное соперничество. Вот почему последнее не должно отодвигать на задний план первое. России надлежит уделять больше внимания общим региональным проблемам, нежели она делает это сейчас.
В-третьих, учитывая многогранность и многоплановость кризиса в странах БВСА, поиски какого-либо универсального решения региональных проблем обречены на провал. Подход по принципу «единой мерки для всех» тут не сработает. В поиске конкретных решений для каждой отдельной конфликтной ситуации поэтапный подход представляется более продуктивным. Например, в случае с Йеменом, который стоит на пороге гуманитарной катастрофы, ООН может взять на себя ведущую роль в прекращении гражданской войны и оказании гуманитарной помощи гражданскому населению. В Ираке внешние игроки могут ограничиться скоординированной поддержкой позитивных перемен в государственном строительстве и восстановлении экономики. В Сирии, где военные столкновения продолжаются, и во всех воюющих группировках накапливается усталость от бесконечной гражданской войны, внешние игроки могли бы сосредоточить усилия на содействии достижению политических компромиссов и изоляции воинствующих экстремистов, на какой бы стороне те ни находились. В Ливии, где гражданский конфликт по-прежнему не стихает, непосредственной задачей может быть предотвращение как горизонтальной, так и вертикальной эскалации войны, то есть предотвращение ее распространения в соседние африканские страны и сдерживание масштабов вооруженного противостояния внутри самой Ливии.
В-четвертых, несмотря на важность региона БВСА для России, политики в Москве должны помнить, что этот регион не столь важен для безопасности и процветания России, как Европа или Азиатско-Тихоокеанский регион. Это означает, что никакие победы на Ближнем Востоке не могут служить заменой или альтернативой решению более важных задач внешней политики России, в частности по Украине. С другой стороны, это также означает, что Москва может продемонстрировать большую гибкость в разрешении конфликтов в регионе БВСА, чем при решении других, более чувствительных вопросов внешней политики и политики в области безопасности.
Андрей Кортунов
К.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
Впервые опубликовано на английском языке в докладе ISPI «The MENA Region: A Great Power Competition».
Фото на превью: Sputnik Kazakhstan
